營改增之鋁方管的困惑

中國有色金屬加工工業協會常務副理事長兼秘書長馬世光在5月10日下午召開的2012銅加工產品及裝備對接會上表示，在國家轉變生產方式、產業升級的要求下，鋁方管協會今年已著手進行銅加工和鋁加工行業的調研工作，擬定兩個行業的準入條件。

    馬世光表示，中國是鋁加工大國，鋁方管單噸能耗也應追趕全球最好的指標。中國國土資源經濟研究院在京組織召開礦產資源稅費改革研討會。中國國土資源經濟研究院院長姚華軍、財政部財政科學研究所副所長白景明、北京科技大學博士生導師袁懷雨、國土資源部咨詢研究中心研究員王希凱、中國國土資源經濟研究院副研究員崔振民、中國國土資源經濟研究院副研究員呂賓等多名專家在會上圍繞礦產資源稅費改革理論與實踐進行了研討。現將發言摘編發布，以供參考。

    當前應從以下四個方面推進礦產資源稅費制度改革：

    第一，開展用經濟手段調節礦產資源開發利用的綜合改革試點，鋁方管統籌設計、正本清源，重點理順資源稅和礦產資源補償費關系，規范礦業權價款定位。

    第二，研究動態調整礦產資源勘查開發相關費用征收標準。根據市場變化和礦區等實際情況，提高最低勘查投入等相關標準，建立動態調整機制。

    第三，探索建立與國際接軌的權利金制度，明確其內涵、征管辦法和收益分配，充分體現國家所有權益。

    第四，改革收益分配制度。鋁方管動態調整資源收益中央和地方分配比例，收益分配向基層政府和當地居民傾斜，逐步體現資源收益全民共享。

    礦產資源補償費是礦業權人因使用(開采)礦產資源向其所有者的付費。鋁方管它是唯一代表礦產資源國家所有權的有償使用的權益，其他與此相關的資源稅、礦業權價款等都沒有這個定位。資源稅已經演變成國家用來調節收益的強制性和無償性的稅賦；礦業權價款則從來就是投資者勘查和開采礦產資源所取得的權益。但是恰恰是礦產資源補償費被弱化了。從1994年開征到2012年，開始規定的收費標準，平均只占礦產品銷售收入的1.18%。18年沒變，而當時測算的合理費率是10%左右。即使這樣低的費率在執行中也沒有到位，2009年實際收取的費率只占礦產品銷售收入的0.63%。這樣微不足道的收費，不僅造成了國有資源性資產的流失，而且助長了社會分配不公。流失的權益都被處于壟斷地位的國有企業、私人或外資礦老板和以權謀私的貪官侵占了。造成行業分配不公，加大了貧富差距，敗壞了社會風氣。更為嚴重的是它還助長了在資源消耗上繼續吃“大鍋飯”，對節約和合理利用礦產資源十分不利。為此必須從兩個層面加以改進：在國家層面，把礦產資源有償使用納入財產權管理；在企業層面，把礦產資源作為最重要的生產要素，納入成本管理。

    在我國，礦產資源是既稀缺的，又特別重要的物質財富，對它的有償，歸根到底是一種產權管理。通過產權管理，可以有效地促進礦產資源的節約和合理利用。而這個功能，資源稅和礦業權價款是無法替代的。產權是所有權的核心，它的明晰激勵產權主體，采取最為有效的方式利用資源，完整地全面地實現資源的權益，保護主體的利益，提高資產的價值；產權制度還賦予產權主體以必要的責任，保證礦產資源的節約和合理利用，并約束其機會主義的行為；產權制度強調用市場機制配置資源，通過資源價格，促進其優化配置和合理利用。把礦產資源有償使用納入產權管理，還必須把資源補償費的收取同礦產資源實際消耗量掛鉤，進而把礦產資源的實物形態管理和價值形態管理結合起來。為此必須加強專業管理隊伍建設，付出必要的管理成本。

    礦產資源是礦山企業最重要的生產要素，鋁方管礦產資源的節約還是浪費、濫用還是合理利用，都是由企業來操作的。因此一定把礦產資源所有者對資源的珍惜和愛護轉化成企業行為。這就要通過企業對生產要素的核算來影響企業成本，成本是企業的生存線和生命線。而生產要素的價格就是企業成本，充分利用生產要素和成本的關系，把國家對礦產資源的節約和合理利用轉化為企業的自覺行為，形成內在的激勵和約束機制。為此，應當在礦產品核算中增加“資源取得成本”，并形成制度。資源取得成本要包括對礦產資源消耗的補償，這是主要的，還要包括對礦山生態環境恢復治理的補償，以及對土地資源的使用費等。通過這樣的核算，可以把國家保護資源、保護環境的國策落實到企業。這就是強化礦產資源補償費管理的深遠意義。

    當前正在推進稅制改革，資源稅和增值稅兩者改革都是要促進產業結構調整，前者側重優化資源利用，后者側重優化社會分工，促進第三產業發展。

    增值稅改革有利于資源性產業發展優化，資源性產業處于轉型升級期，與現代服務業和交通運輸業關系密切。營業稅改征增值稅可減輕資源性產業稅負。

    資源稅從價計征擴大了增值稅稅基。

    在礦產資源開發過程中主要發生兩種經濟行為，即礦業權出讓行為和礦產資源勘查開采行為。產生了四種經濟關系，即由礦業權出讓行為產生了礦產資源所有者與礦產資源勘查開采主體之間的權利過渡經濟關系和國家作為前期投資者與礦業權受讓方的投資利益過渡經濟關系，由礦產資源勘查開采行為產生了社會管理者與礦山生態環境破壞者之間的經濟補償關系和礦產資源所有者與礦產資源開采主體之間的因開采行為導致礦產資源耗竭的經濟補償關系。

    改革我國礦產資源資產所有權收益制度的要點是：

    (1)總的原則是，由一個政府部門以一個名目鋁方管收取國家礦產資源資產所有權收益，以實現礦產資源資產產權主體和收益征收的明晰。

    (2)資源稅(含礦區使用費)和礦產資源補償費都取消，不要將稅并入費，也不要將費并入稅，因為二者的名稱和性質都有問題，不論如何合并，都不利于厘清其性質。

    (3)征收國家礦產資源資產所有權收益的名目可與國際接軌，稱之為權利金(Royalty)。

    (4)礦業權價款的性質不是礦產資源資產所有權收益

    國家有償出讓礦業權時收取的礦業權價款，鋁方管是礦業權資產收益，而不是礦產資源資產所有權收益。

    (5)權利金的經濟內涵

    礦產資源具有原有價值，轉化為礦產品價格中包含的超額利潤，即絕對礦租和第1形態級差礦租，礦產資源資產所有權收益就來源于此，也就是權利金的經濟內涵。其理論表達式為：

    權利金＝絕對礦租＋第1形態級差礦租

    ＝儲量×采礦回收率×礦產品產率×(礦產品市場價格－按平均技術、管理水平測算的單位礦產品投資、成本)－平均利潤

    絕對礦租和第1形態級差礦租不宜全額作為權利金征收，鋁方管應充分考慮礦業的艱苦性，特別是高風險性，應該獲得高盈利的特點，在核定權利金時給予礦業適當優惠。

    (6)不應在權利金之外，再對礦業設置“超額利潤稅”。

    一則權利金征收的絕對礦租和第1形態級差礦租的性質就是超額利潤；二則已經有對利潤按累進稅率計征的企業所得稅。所以，再征收“超額利潤稅”又是重復征稅。

    (7)權利金從價計征

    權利金應從價計征，即按礦產品銷售收入計征。當礦產品價格波動時，即便權利金率未及隨之調整，權利金也會隨礦產品市場價格的漲跌而增減，一定程度上能反映礦產資源資產所有權收益的增減。

    (8)權利金按消耗儲量叢價計征

    權利金按消耗儲量從價計征。但儲量價格很難取值。鋁方管可按合理的采礦回收率和礦產品產率將消耗儲量換算為合理的礦石產量。具體計算方法是：

    權利金=消耗儲量×合理采礦回收率×合理礦產品產率×礦產品市場價格×權利金率

    以上采礦回收率和礦產品產率應按社會平均技術、管理水平合理取值。這樣，如果礦業權人采富棄貧、采易棄難、選易棄難，其生產實際采礦回收率和礦產品產率將低于合理的社會平均水平，被他不合理地損失浪費的礦產資源雖然沒有給他帶來收入，但仍要為之繳納權利金。反之，如果礦業權人實際采礦回收率和礦產品產率高于社會平均水平，意味著可得到權利金的減免。這既能避免國家礦產資源資產所有權收益的損失，又能對礦業權人充分利用礦產資源起到約束和激勵作用。

    (9)權利金率的確定

    額定權利金的另一關鍵在于確定權利金率。鋁方管若要對全國十多萬個礦山逐一評估其原有價值基礎上，逐一確定權利金率，顯然工作量太大、費用太高；何況評估涉及的各項參數要按社會平均技術、管理水平取值，這是很難的。加以礦產資源原有價值本身具有不確定性和動態性。因此，權利金的額定要與礦產資源原有價值完全、準確地相吻合幾乎是不可能的，只能要求額定得盡可能合理。也就是說，鋁方管逐一對每個礦山確定一個真正體現礦產資源資產所有權收益的權利金率，可操作性很小。目前確定資源稅稅率的方法是，制定全國統一的礦產資源稟賦優勢分級標準和各級的資源稅稅率，據此評估各礦山的資源稟賦優勢等級，確定其資源稅稅率。確定權利金率可以采用此方法。但現行礦產資源稟賦優勢分級標準還需進一步優化；各級的權利金率需重新核定。至于鋁方管權利金率的調整，只有在礦產品價格變化幅度較大，維持時間較長時，才有可能。好在權利金從價計征，能在一定程度上反映礦產資源資產收益的動態性。

    (10)權利金按利潤計征難以操作

    權利金按利潤征收，理論上更為合理，但難以操作。因為，要核實利潤，與核實銷售收入相比又增加了難度。如果采用實際利潤，需要核實礦山實際投資、成本，不言而喻，這是相當困難的。何況，如果礦業權人經營管理不善，實際投資、成本偏高，實際利潤偏低，收取的權利金必將偏低。但所有者不應為經營者經營管理不善買單。如果采用合理利潤，需要選取體現社會平均技術、管理水平的礦山投資、成本，這將更為困難。

    (11)權利金的征收

    權利金應由國家礦產資源管理部門為主，鋁方管會同國家財政主管部門征收。一則權利金的征收專業性較強；二則礦產資源的管理和礦產資源資產所有權收益的征收集中在一個政府部門，有利于明晰礦產資源資產產權主體，簡化礦政管理，促進礦產資源的科學合理開發利用，更好地維護國家對礦產資源的所有權。

    (12)分好、管好、用好權利金

    權利金應在中央、地方各級政府和礦產地當地民眾之間按合理比例分配。

    歸屬政府的權利金納入各級政府財政管理和使用。接受同級人大監督。

    礦管部門的職責是合理額定和征收權利金，鋁方管不負責權利金的管理和使用。鋁方管按收支兩條線的原則，礦管部門經費不得從權利金開支。與其它政府部門的經費一樣，礦管部門經費列入政府財政預算。

    歸屬政府的權利金的使用可分為兩部分，一部分用于各級政府當年財政支出，這也是必須的，毋庸贅述。另一部分用于長遠發展，又可分為用于礦業和用于社會兩部分，鋁方管實現權利金的保值、增值，不只造福當代，還造福子孫后代。

    關于用于礦業，建議建立礦業發展基金，鋁方管用于支持礦產勘查、開發和礦山生態環境的保護、治理。但要引入市場機制，實行有償使用，實現基金的滾動發展，長盛不衰。鋁方管礦管部門有提出礦業基金使用建議的職責和參與立項、結項審核的權力。

    關于用于社會，我們贊同鋁方管建立國家礦產資源主權基金，鋁方管以及對基金的增值提取礦產資源資產紅利充實社會福利基金的觀點。